来源：清华大学投融资政策研究中心

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

一、《指导意见》提出特许经营方案“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”。特许经营方案审批未来由哪个部门负责审核？是否需要征求行业部门意见？

根据“比照政府投资项目审批权限和要求”，负责政府投资项目可行性研究报告审批的部门即为特许经营方案审核部门。实践中，如果有关地方规定特许经营方案须由同级人民政府审批，也符合文件精神。原则上讲，特许经营方案审核职责可以上提，不宜下放。

按照《指导意见》有关规定，行业主管部门可以作为特许经营项目实施机构牵头编制特许经营方案，这种情况下可以不再重复征求行业主管部门意见。如果项目实施机构不是行业主管部门，建议征求有关行业主管部门意见。

二、特许经营方案由“有关方面履行审核手续”，“有关方面”是否特指发展改革部门？

不一定。《政府投资条例》对政府投资项目的审批权限作了明确规定，相关项目应“按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”。现实中，各地的政府投资项目审批权限由各地自行规定、不尽相同，《指导意见》不改变各地既定的政府投资项目审批权限。因此，特许经营项目实施方案审核部门应由各地比照当地政府投资项目审批权限自行确定。

三、如何编写特许经营方案？TOT项目和BOT等其他类型项目的主要差别在哪儿？

特许经营方案应围绕特许经营项目的“三个方面、两个目的”编写。“三个方面”包括项目自身建设内容、特许经营协议关键内容、特许经营模式可行性论证。“两个目的”包括明确项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性。审核特许经营方案，旨在把好“项目应不应该做”以及“应不应该采用特许经营模式”两道关。对于TOT这类不涉及新建或改扩建的项目，特许经营方案中项目自身建设内容部分可以适当简化，但应体现存量资产现状的有关情况。

四、特许经营项目实施流程是什么？特许经营方案审核和项目审批、核准或备案的定位和侧重点分别什么？

《指导意见》对特许经营项目实施流程作了明确规定。一是地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。二是项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。三是有关方面比照政府投资项目审批权限和要求，履行特许经营方案审核手续。四是通过公开招标等公开竞争方式选择特许经营者。五是规范签订特许经营协议。六是严格履行项目审批、核准或备案手续。七是做好项目建设实施管理。

特许经营方案重点研究项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性，属于政府内部决策程序。项目审批、核准或备案是有关部门依据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》对投资项目开展的法定投资管理手续。

五、特许经营方案审核是否可以替代可行性研究报告审批？

不可以。《指导意见》明确，“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案”，这是指特许经营方案中关于项目自身建设可行性核心内容的论证应基本达到可行性研究报告的深度，是为了决策更加精准科学合理，并非指特许经营方案可以替代可行性研究报告。特许经营方案审核是政府内部决策程序，可行性研究报告审批是按照《政府投资条例》执行的投资管理手续，二者定位不同，不能混淆或合并。需要说明的是，如果该政府和社会资本合作项目不是政府投资项目，在履行投资管理手续时仅需按照企业投资项目履行核准或备案手续，不需要编制可行性研究报告。

六、地方国有企业能否作为实施机构？

不宜选择地方国有企业作为项目实施机构。政府和社会资本合作项目中的实施机构应能够代表政府和社会公共利益的要求。与特许经营者谈判和签订协议时，地方国有企业是否有权做出涉及公共利益相关承诺和要求需要商榷。

七、如何理解“特许经营期限原则上不超过40年”？根据此条款，收费公路项目收费期限是否可突破30年？

《指导意见》明确，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长”。将特许经营期限上限调整至40年，有助于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，提升特许经营者收益，从而使特许经营项目更具备可行性。《指导意见》同时明确，关于特许经营期限，“法律法规另有规定的除外”。对于收费公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。

八、特许经营者是否必须设立项目公司？特许经营者和项目公司关系是什么？如以项目公司名义签署了特许经营协议，是否意味着项目公司成为特许经营者？

特许经营项目可由选定的特许经营者直接实施，无需单独成立项目公司。特许经营者也可以成立项目公司，由项目公司作为具体的实施主体与实施机构签订特许经营协议。《指导意见》明确，“需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议”。与项目实施机构签署特许经营协议的协议签署方，并不一定是特许经营者。

九、如政府仅采取投资补助给予政府资金支持，是否应属于社会投资人单独投资，无需按照政府投资项目履行审批程序？

根据《政府投资条例》，政府投资资金使用主要包括四种方式，分别为直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。其中，政府采取直接投资方式、资本金注入方式安排投资的项目为政府投资项目，需履行政府投资项目的审批程序。投资补助和贷款贴息，实质上是政府对项目的无偿支持，这类项目为政府资金予以支持的企业投资项目，履行核准或备案程序，无需履行审批程序。