来源：清华大学投融资政策研究中心

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

一、如何理解“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”？

明确“加强管理、降低成本、提升效率、积极创新”等产生的“额外收益”主要归特许经营者所有，能够对特许经营者形成良好激励氛围，既有利于提高特许经营者的积极性，也有利于提升项目运营质效，形成“双赢”局面。

二、如何理解《指导意见》关于要素保障有关表述？

充分理解《指导意见》关于要素保障的有关规定，对于提升特许经营项目的投资回报率将大有裨益，核心在于更好地利用土地资源，发挥土地利用效率。一是支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。这句话的核心在于“利用地下空间”。二是支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。这句话的核心在于“调整土地规划用途和开发强度”。三是探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。这句话的核心在于“分层设立”。如果用好这三句话，可以极大程度挖掘项目收益来源，提升特许经营者预期投资收益水平。

三、《指导意见》提出，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”。地方本级国有企业是否可以参与此项工作？

可以参与，但必须按照《指导意见》精神执行，不得因采取特许经营模式盘活存量资产新增地方政府隐性债务。

四、2023年2月以来签约的政府和社会资本合作项目应如何处理？

《指导意见》发布实施后，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的所有政府和社会资本项目均应按照新机制要求推进。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查工作启动，新的PPP项目推进全面暂停。从严格意义上讲，今年2月以来至《指导意见》发布之时，不应该有任何新的以PPP、特许经营、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各种名义实施的政府和社会资本合作项目。对这类未按照新机制要求执行的项目，有关方面应立刻暂停，严格按照《指导意见》要求，修改特许经营方案，调整特许经营协议，规范推进实施。

五、如采取聚焦使用者付费的特许经营模式，是否还有足够大的市场规模和项目数量？如何推动这一市场稳健发展？

规范实施政府和社会资本合作（PPP）新机制，关键是要规范发展、阳光运行，不应片面追求项目数量和市场规模。另外，如果能够全面准确理解《指导意见》的相关规定，真正把握文件精髓，则未来使用者付费的PPP项目数量和规模很可能比想象中的要多。可以从以下五方面认识这一问题：

一是PPP新机制将项目收益期限延长至40年，有利于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，从而让更多项目能够按照新机制采用特许经营模式推进。

二是PPP新机制明确了政府和社会资本合作适用边界，包含了所有特许经营项目，原来未入财政部PPP项目库的一些使用者付费项目也囊括其中，这必将增加项目数量和市场规模。

三是PPP新机制健全了约束机制，严格禁止额外新增地方政府未来支出责任，这将引导特许经营者对投资成本加强控制，促使那些原本可采取使用者付费推进的PPP项目回归本源、有序推进，不必为了获取财政补贴而把项目包装成可行性缺口补助项目。

四是PPP新机制允许符合条件的项目依法依规申请政府投资支出或享受运营补贴，从而保证社会资本的收益，这样也能够帮助一些项目能够实现财务测算自平衡。

五是PPP新机制明确通过加强管理、降低成本、积极创新获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将激励社会资本方充分挖掘项目商业价值，从而提升采取使用者付费推动特许经营项目的可行性。