编者按：

 现将四川省PPP研究会常务副会长兼秘书长、省财政发改PPP专家冯平在2018年1月9日召开的"政府和社会资本合作（PPP）背景下的金融服务论坛"上的演讲稿摘编如下，供大家参考。

宏观调控下的PPP模式走向分析

冯  平

 随着财政部92号文（《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》）、国资委192号文（《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》）和人民银行等机构"2017资管新规"（《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见<征求意见稿>》）的集中面世，加上前段时间的财政部50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）、财政部87号文（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）的出台，许多人都担心PPP这种模式还能不能继续下去？

 PPP对于我们来说是一个新事物，尽管其中的一些方式，如BOT（建设-运营-移交）在中国运用也有些年头了，但认真提出"政府和社会资本合作"这个概念，不过四、五年光景。再者，PPP一进入中国，我们就对其进行了中国化改良，把PPP（Public-Private Partnership）的第二个"P"由"私人的"异化为"社会资本"（囊括国有的、民营的、境外的、混合的资本），而"社会资本"在英文里表述为"social capital"，根本没有打头的"P"。既然概念上都有了变化，照搬照套英国的PPP做法显然就缺乏理论对标和实践基础。我认为在中国研究、实操PPP模式，离开"中国特色"，就会水土不服。

 一、用PPP模式到底想解决什么问题？

 首先，PPP是政府放大公共投资的重要途径。在很多情况下，全靠政府资本金投入是满足不了庞大的公共投资需求，政府一般会采取资本金注入的方式吸引民间资本加入，放大公共投资规模。

 其次，化解眼下地方政府债务是PPP的核心点。

 第三，提高公共投资的水平和效率是PPP的附加值。

 PPP化解债务的功能，决定了地方政府运用PPP模式时，会优先考虑以该模式置换政府存量债务、转让政府存量资产，以及在那些收费定价机制透明、调价机制灵活、有稳定现金流的项目上采用该模式。

 适度负债是地方政府发展经济、关注民生必要的手段，但过度负债则会影响国家宏观经济安全。通过引入社会资本参与政府的公共产品和服务的提供活动，可以减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动。

 至于还能够提升公共产品和服务供给水平效率的结果，乃是PPP模式一个顺带的"红包"。对社会资本来讲，任何锦上添花的投资都是浪费，提供公共产品和服务也讲求实用够用。不得不承认，地方债务高企，既有央地之间财权事权不匹配，还与少数地方政府花钱任性有关。政府通过PPP模式引入关注"投入与产出比"的社会资本后，相信在公共产品和服务中的浪费现象肯定会有所改观。

 既然PPP有用，弃之不用则不合常理。

 二、PPP模式哪个"P"最为重要？

在中国化PPP模式中，到底是第一个"P"——政府重要，还是第二个"P"——社会资本重要？我认为前两个"P"同等重要，但最重要的还是第三个"P"（合作）。我把PPP模式好有一比，如同两个人抬石头登高，合作者平等相待、步调一致，才不会摔筋斗。

 政府和社会资本这两个主体在公共领域有深度合作的机会是因PPP这个模式，但在中国这种官文化浓厚的社会背景下，政府和社会资本要平起平坐地开展合作、特别是开展长时间的合作是件非常难办的事情，因此，PPP模式运行中出现磕磕碰碰难免。

 必须强调，所谓合作，平等是第一要义。在西方小政府大市场背景下，政府是以服务者的身份来开展公私合营；而我们地方政府需要在PPP合作中克服以管理者自居的问题。

 三、PPP模式实操中最薄弱的环节是什么？

PPP项目涉及投资额大、生命周期长、参与单位多、政策跨度广，是一个系统工程。但最薄弱的环节是，实施前的顶层设计各方重视不够。

 （一）PPP模式应用急需设置综合协调机构来统一指挥调度。

 PPP模式横跨发改、财政两大主管机构以及建设、交通、农林水、文旅教卫……等多个部门，但奇怪的是，各级政府却没有设置一个能够牵头的领导小组和办事机构，实操中"踩脚"现象频发。另外，政出多门、群起攻之的监管极易引发地方政府和社会资本对PPP实操的困惑和恐慌。

 用好"一般公共预算支出10%"的资金限额，对地方政府而言，非常关键。使用PPP杠杆放大公共投资，应按轻重缓急筛选投入重点。例如，经济发达地区，应多考虑用PPP解决民生问题；经济薄弱地区，应多考虑用PPP提升发展后劲。

 （二）作为PPP顶层设计的咨询环节需要细化工作流程。

 1.细化决策流程。地方政府不能只以咨询机构的"一案两评"能否入库作为推动PPP的工作标准，领导层应及早介入，主动把关。

 2.细化咨询流程。咨询机构在编制"一案两评"工程中应过好"三关"。一是关键问题的"解决关"。譬如融资难是PPP落地的拦路虎，咨询机构就应重视金融单位对项目可融资性的判断；二是项目内核的"调研关"。譬如项目可研是PPP咨询机构编制"一案两评"的基础，咨询机构必须悟透政府拟投资项目的真实情况和可行性；三是多个维度的"视野关"。PPP模式是一个集合体，很难有一个项目咨询团队的智力水平、专业能力能够涵盖PPP全生命周期的各环节。编制"一案两评"的咨询机构需要邀请更多的专家资源来帮助答疑解惑。

 （三）制定科学的咨询取费标准调动咨询机构的积极性。

 建设项目前期工作咨询尚有1999年的官方文件作为收费依据，但时至今日，服务内容涵盖政策研究、投资融资、策划规划设计、建设运营管理等多个领域于一体，动辄为投资数亿、数十亿甚至上百亿的PPP项目进行顶层设计的工作，竟然没有一个"收费标准"，全是政府"看着办"，加之一些咨询机构为了进咨询库冲业绩，使得低价咨询在PPP入库环节比比皆是。常言道：一分钱一分货。多数咨询机构在PPP咨询中连人吃马嚼的费用都不富余，何来全心全意的把关服务？政策制定者有必要在政策"软环境"营造上多着力。

 综上所述，只要我们弄清楚了PPP模式的真正用途，积极校正前期工作的偏差，中国化的PPP模式一定能够发挥其应有作用。