四川省PPP研究会应用专家、四川天润华邦律师事务所 梁晶
2005年8月15日,习近平总书记到安吉天荒坪镇余村考察时,首次提出“绿水青山就是金山银山”。一周后,习近平总书记在浙江日报《之江新语》发表评论指出,“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势,那么绿水青山也就变成了金山银山。”
2017年,习近平总书记在联合国日内瓦总部,向世界发出了构建人类命运共同体的“中国声音”:“我们不能吃祖宗饭、断子孙路,用破坏性方式搞发展。绿水青山就是金山银山。我们应该遵循天人合一、道法自然的理念,寻求永续发展之路。”
用毛主席在谈到枫桥经验时说过的一句话,弄清楚群众为什么能懂得那么做。笔者尝试把这句话再度剖析,弄清楚群众为什么能懂得那么做的前提是一级政府、党政干部需要懂得为什么要这样做。生态环境保护工作不是一个时期的口号,不是迫在眉睫的被动接受,更不是对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的事后追责。
笔者就一起代理的环境保护案例为触角,从行政机关、社会资本方、生态文明建设、风景名胜区管理、私权利保护为切入点打开法治建设中生态文明建设与私权利保护的探寻之门。
一、破坏生态环境,始于对利益的疯狂追逐——工业文明向生态文明转变的必经之路
改革开放以来,我们在追求工业化进程的过程中忽视了生态文明的保护,各级政府作为生态治理的权利主体本该在其中扮演者主导者角色,但由于认识的局限性以及对当地工业化进程需求、对政绩的追求致使政府主导生态治理在体制上具有局限性,长久以来重“工业发展”,轻“生态保护”,“环境保护”让位于“工业发展”,“长期愿景”让位于“眼前利益”。工业文明的发展是否要以生态文明的永久性破坏为代价,如何实现工业文明到生态文明的转型是我们寻求共谋发展的必经之痛。
二、面对典型生态问题政府的立场和态度——共抓大保护,不搞大开发
生态环境保护是党中央、国务院的重大决策部署,坚决打好污染防治攻坚战是我国全面建成小康社会决胜阶段的三大攻坚战之一,对各种污染环境的行为我们采取的是零容忍的态度。习近平总书记强调,生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,是关系民生的重大社会问题,要把解决突出生态问题作为民生优先领域。
三、私权利在全面建成小康社会决胜阶段的三大攻坚战中的地位和保护
国家利益与人民利益优先是基本思路,私权利与国家利益的平衡需要依靠法治来得以实现和完善。社会资本方在参与基础设施建设,搞开发的过程中,如何保障其私权利不与国家利益相冲突,在投资建设过程中应当如何把握基本国策、政策和法律维度,我们认为应当注意以下问题。
(一)社会资本方应当主动守法,了解项目引入和投资的风险点
1.满足城乡规划要求,主动了解政策和法律规定
制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守《城乡规划法》的规定,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。社会资本方在投资建设前应当对项目是否符合城乡规划进行了解。
在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证;在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,无法采取改正措施消除影响的,限期拆除。
2.建设的前置条件
建筑活动,是指新建、扩建、改建的建设工作(包括土木建筑工程,线路、管道和设备安装工程,建筑装饰装修工程等)的勘察、设计、施工、工程发包、工程承包、中介服务以及建筑构配件、商品混凝土生产等相关行为。建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。建设工程项目实行报建制度和开工审批制度,所有建设项目应在立项文件批准出和初步设计审批后,由建设单位向县以上人民政府建设行政主管部门报建和提出开工申请。
省重点建设项目、省批准立项的涉外建设项目及跨市、地、州的大中型建设项目,由建设单位向省人民政府建设行政主管部门报建和申请开工审批。其他建设项目按隶属关系由建设单位向县以上人民政府建设行政主管部门报建和申请开工审批。
3.切记钻法律漏洞,以其他形式逃避审批
新建、扩建、改建工程均由建设单位向县以上级人民政府建设行政主管部门申请办理建设工程开工审批和施工许可证。所以,很多建设单位以“扩建”之名行“新建”之实企图逃避审批的行为不可为之。
4.环保审查前置原则
在立项前,建议社会资本对拟投资建设项目的地理位置进行前置审查,就地理位置是否在世界遗产保护范围内、是否在风景名胜区区域进行前期调查。有的地方“重申报、轻管理”,“重开发、轻保护”,社会资本应当对世界遗产的保护意义进行深刻认识,我国现有各类世界遗产40处,位列全世界第三,已成为世界遗产大国。世界遗产是不可再生的珍贵资源,既代表一个国家的荣誉,更体现一个国家的责任。要深入学习《保护世界文化和自然遗产公约》的精神,要认真贯彻落实《城乡规划法》、《风景名胜区条例》、《城市绿化条例》等法律法规以及国家关于风景名胜区、历史文化名城(名镇、名村)和城市园林的有关保护管理规定。
(二)政府会议纪要是尚方宝剑吗——政府会议纪要的意义与作用
社会资本方应当正确理解政府会议纪要的作用。会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项,其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录,只具有指导意义,本身并不对外发生法律效力,即未对行政相对人的法律地位产生影响。但是,会议纪要针对特定主体就特定事项作出决定,且明确要求必须执行,不属于抽象行政行为,而是一种可诉的具体行政行为。所以,社会资本方切勿认为有政府的会议纪要就等同于有了尚方宝剑,把会议纪要认为是“特批特办”、“绿色通道”,凡事违反法律法规规定的行为终将被认定为违法。
(三)社会资本方能以不知道法律法规为由拒绝承担相关责任吗
任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。这就要求进行建设活动的当事人应当就建设活动合法性问题主动进行查询。建设活动的主体并非一般普通老百姓,不应当用普通老百姓的法律常识对其建设活动的合法性进行认知。毕竟,建设活动主体一般多为经营性质的商事主体,其在从事商事活动中,其认知应当与其业务类型、主营业务范围相匹配,努力提高其认知水平。
四、政企合作生态治理模式初探
(一)政府主动履职,切忌沦为破化生态的“保护伞”
地方政府对于当地业绩的追求,在一定程度上可能成为破坏生态环境的保护伞。按照习近平总书记的讲话,我们对于生态环境破坏应当是零容忍态度,各级政府应当加大执法力度,树立起破坏生态就要承担违法成本的思想。
不仅仅是人民群众需要懂得一级政府为什么要这样做,各级政府及党政机关干部更要懂得我们为什么要这样做,切忌以“保护伞”、“喊口号”等方式使得生态保护制度形同虚设。
(二)《生态环境损害赔偿制度改革方案》的生效——里程碑的开始
2018年1月1日《生态环境损害赔偿制度改革方案》生效。生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作,党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号),在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度,在总结各地区改革试点实践经验基础上,制定该方案。自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度,其主要内容包括:
1.明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要,提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。
2.确定赔偿义务人。违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,应当承担生态环境损害赔偿责任,做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的,按相应规定执行。各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围,提出相关立法建议。
3.明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害,由省级政府管辖;其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害,由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。
4.完善赔偿诉讼规则。各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源,由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件;根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。
五、绿水青山就是金山银山
绿水青山就是金山银山,社会资本方的私权利保护必定在法治的进程中逐步得到完善,而主动遵纪守法和引入政府主导是现阶段保障绿水青山的重要手段。前有政策法规,后有生态环境损害赔偿制度改革方案,以政府主导为主,社会资本方贯彻响应为辅的模式共建生态文明保护。