在PPP项目咨询服务领域，工程咨询一直占据着主导地位，而法律咨询无疑是被忽略和“边缘化”的服务。但PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点，同时又涉及复杂的立项、土地、财务、投融资、工程、税收专业问题等，而上述每一个问题又在PPP领域有其特有的合法合规要求，也存在着大量的法律风险，因此，法律咨询服务无疑又是不可或缺的。

    在当前PPP规范发展背景下，国务院、财政部、国家发改委等相继出台了数百项关于PPP的政策文件规定，尤其是财金（2019）10号文出台针对PPP项目的“正负面清单”，提出了更加严格规范的要求。而缺少了法律的作用和律师的参与，何谈依法合规？因此，PPP项目实施过程离不开法律咨询服务的保驾护航，PPP项目的全生命周期都需要借助专业律师的力量，为PPP项目的规范运行提供重要的法律保障。2018年12月25日江苏省财政厅于发布了《江苏省财政厅关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》苏财规（2018）19号文，对“全生命周期法律咨询”制度的建立进行了有益的探索，也是对律师参与PPP项目服务作用及价值发挥的充分肯定。

一、法律咨询服务在PPP项目实践中的作用

    一直以来，国家并未对PPP咨询服务机构的资质作出要求，只要列入国家财政部或省财政厅PPP专业咨询服务机构库就具备提供PPP专业咨询服务的资格，因此，PPP咨询服务团队中没有法律专业人员的情况极为普遍。但相对于工程或财务等专业的咨询而言，法律咨询在PPP项目实践中独特的作用是不能替代的。尽管目前PPP尚沒有专门的法律文件出台，由于PPP项目所涉及的法律法规众多，风险极大，因此，无论是从理论还是实践的角度，在PPP项目实施过程中引入法律咨询服务都是完全必要的。

    PPP项目实践中法律咨询服务的作用一般来说包括：分析和预判项目存在的法律风险、提出依法合规的解决方案、制定符合法律逻辑和法律规定的交易结构、依法拟定各类交易文件、调处项目执行阶段的各类矛盾纠纷等。有专业律师参与PPP项目服务，对预防和解决可能产生的法律风险和纠纷无疑有着重要和积极的作用。从政府依法行政角度来讲，也能促进政府对PPP项目管理的依法决策、科学决策，不但是推动PPP项目全生命周期依法顺利实施的重要保障，也是维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的重要途径，对推动PPP项目健康、科学、高质量发展具有十分重要的意义。

    参照江苏省财政厅苏财规（2018）19号文，法律咨询服务的作用可以认为主要是：通过建言献策、审核把关、质询论证、法律咨询、出具法律意见书等方式参与PPP宏观管理及PPP项目全生命周期事前、事中、事后管理全过程，充分发挥法律顾问在PPP相关法律法规和政策制度等方面的经验优势，为PPP项目全生命周期管理提供智力支持和专业服务。有效防范和化解涉及PPP管理的现时或潜在各类风险，大幅提高政府PPP管理能力、管理质量和管理效率。具体来说主要有以下几方面的作用：

    首先，法律咨询服务能保证PPP项目全生命周期的合法合规。

    PPP项目的全生命周期的实践过程就是PPP项目合同从前期准备项目采购、谈判签约，到项目执行实施、期满移交的全过程，法律自始至终贯穿于PPP项目全生命周期实施的每一个阶段和步骤。因此，法律咨询服务是PPP项目咨询服务的重要组成部分，可以说在PPP项目全流程每个环节都需要法律服务，PPP项目的工程咨询财务咨询等只能提供符合其行业规范的服务，而对于项目的合规合法性而言，只有专业的法律服务才能保证PPP项目每个阶段、每个程序、每份文件的合法合规性。比如两论证一方案的内容及审批程序否合法合规，是否涉及政府违规担保违规举债等风险，是否涉嫌“BT”违规运作模式；项目采购流程及采购文件是否符合招投标法货政府采购法，PPP项目合同及协议是否涉嫌违规违法内容，各方的权利义务是否公平，违约责任是否明确等，都需要专业的法律人士提供法律咨询服务，准确把握法律问题，避免出现法律漏洞和法律纠纷。

    其次，专业的法律咨询服务，能妥善解决PPP项目合作双方的矛盾，有效化解PPP项目的法律纠纷。

    由于我国PPP没有统一立法，但政策文件繁多复杂且不断变化，参与的各方对PPP政策和法律的理解不同，容易产生理解上的歧义进而产生矛盾和纠纷，更影响项目的依法顺利推进。有专业法律人士提供法律咨询服务，为双方解释清楚政策法律，分清双方的权利义务，就能顺利化解纠纷。如项目前期手续不全导致的项目公司未及时完成融资或导致工期延误，如何界定各方的违约责任？中标联合体不全部入股，是否符合招投标法的规定？存量资产的处置如何做到依法合规？政府方在项目公司中的一票否决权如何正确行使？这些问题都需要专业律师的提供法律咨询服务和帮助。而这些都是其他专业公司不能替代和提供服务的。

    再次，专业的法律咨询能依法有效解决项目履约过程中的个案疑难法律问题。

    PPP项目合作周期较长，涉及问题多，客观情况市场和政策变化多，矛盾纠纷随时可能发生。而PPP又无专门立法，当出现各类违规违法问题时如何准确界定和有效处理，才能做到依法合规，这也是法律咨询服务的关键所在。如：由于材料涨价，造成项目总投资严重超概算的问题，如何认定是否违反招投标法或政府采购法？是否需要重新采购？项目建设内容建设范围、总投资、财承等发生重大变化，如何认定政府方是否依法履行了变更的法定决策程序？社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务等行为导致项目被认定违规，进行整改再谈判？如何依法追究一方的违约责任？政府或社会资本一方违约导致项目提前终止，如何依法进行清算？政府方出现“新官不理旧账”的情况 ，如何追究其违约责任等等。这些个案疑难问题更是属于法律范畴解决的问题，更应该运用法律手段，借助法律的力量和专业律师的帮助依法解决。这个时候才方显法律咨询服务之重要性。

    最后，而当PPP项目出现法律纠纷需要仲裁或诉讼时，更需要发挥律师解决法律纠纷的专长和技能参与其中解决纠纷，此时，专业律师的作用是任何专业机构无法替代的。

二、律师在PPP项目实践中的价值发挥

    在依法治国的今天，法律咨询服务已贯穿在政府依法行政依法决策的全过程、各领域，更何况PPP这样一种政府与社会资本合作的重要模式的应用领域，如何更好地为PPP项目提供法律咨询服务，真正发挥律师的作用和价值，笔者认为应做好以下几点：

    一是，随着政府投资条例的出台，作为需要提供法律咨询服务的项目实施机构，首要要认识到法律咨询服务在PPP项目实践中的价值，正如江苏省财政厅在《关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》中指出的“PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点，建立PPP项目全生命周期法律顾问制度，是维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的重要途径，对确保PPP项目健康、科学、高质量发展具有十分重要的意义。”，江苏省财政厅在全国率先开了个好头，对“全生命周期法律咨询”制度的建立进行了积极有益的探索，我们也希望“星星之火可以燎原”，这一举措能被其他地区学习和效仿，让更多的机构更多的人能意识到法律咨询服务的重要和律师作用的重要。

    二是，提升律师的专业咨询服务能力。PPP项目具有极强的综合性专业符合性的特点，PPP项目的法律咨询不同于传统的律师服务，PPP项目合同体系更涉及财务、技术、投融资等多个方面。PPP项目法律咨询服务从业者如果对财务、技术等专业不去研究掌握的话，很难出具专业的法律意见书，也难编制出真正符合项目特点和需求的合同等项目资料，更难为PPP项目提供高质量的法律咨询服务。

    三是，规范律师法律咨询服务行为，要求律师提供法律咨询服务必须依法合规，参与服务的律师应具有良好的职业道德操守，且应以相对独立第三方的身份维护社会公众利益。既不能偏袒社会资本，也不能偏袒政府，而应以社会公众利益为重。财金（2019）10号文要求：“四、营造规范发展的良好环境（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。”。PPP项目的规范实施每一步都应该有专业法律服务机构出具法律意见。PPP项目数额都大，又涉及公共服务众多领域，只有专业法律意见才能保证项目合法合规，减少政府相关人员的法律风险。律师必须要有专业能力保证为项目出具法律意见书依法论证其合规合法，如果项目出现违法或违规，法律服务咨询机构要敢于承担赔偿责任。

    综上我们认为，PPP项目实践过程中，需要借助专业律师的力量为PPP项目的规范运行提供重要的法律保障，PPP项目全过程不能没有专业律师的参与。正如有的专家说的：专业律师不仅要有专业能力，还应有职业情怀，因为PPP事关公众利益；专业律师不仅要善于提出问题，对客观存在的风险做出充分提示，还应对问题的解决方案给出可行的操作建议。PPP法律咨询前途光明道路曲折，专业律师更是任重道远，我们一起努力共同为PPP项目的高质量发展贡献律师的力量！

朱静

    江苏义行律师事务所主任，财政部PPP专家库法律专家、江苏省财政厅PPP专家、中央财经大学政信研究院PPP智库专家、PPP名人堂专家、徐州市财政局PPP专家、安徽亳州市财政局PPP专家，江苏省律师PPP培训师，多家上市公司独立董事。著有专著《政府（实施机构）PPP项目实务操作指南》。